Hoe profiteren we van de creativiteit van de markt terwijl we een race to the bottom voorkomen?

10-10-2016
Florence Tonk

Al meer dan 20 jaar bestudeert professor André Dorée de relatie tussen de overheid en markt in de bouw- en infrasector. ‘Markt- en organisatiedynamiek,’ heet zijn leerstoel aan de Universiteit Twente. Dorée is ook een van de docenten van het eerste uur uit het Kernprogramma. Neerlands diep bezocht hem op de serene campus van Enschede: “Hoe kan de overheid het als opdrachtgever en marktregulator het zo organiseren, dat de spelers in een positieve spiraal komen, in plaats van elkaar de tent uit te vechten?” Een gesprek met een bevlogen wetenschapper met oog voor systemen én mensen.

_mg_0917

André Dorée. Foto: Jorrit ‘t Hoen

André Dorée promoveerde op het thema aanbesteden. Hij is geboeid door de relatie tussen marktspel en de ontwikkeling van de sector. “Hoe dragen we zorg voor continue vooruitgang als we de markt organiseren per project? Die vraag bepaalt een groot deel van mijn werk en waar ik mee bezig ben,” zegt Dorée. “De logica waarmee ondernemers werken wordt normaliter sterk bepaald door streven naar continue relaties met klanten. Een trouwe klantenkring geeft continue omzet. Als de ondernemer zijn best doet komt de klant waarschijnlijk terug. De intentie van continuïteit geeft de klant kwaliteit en de ondernemer bestaanszekerheid. Deze verwachting is volgens de institutionele economie een safeguard tegen opportunisme. Ook verhoogt deze safeguard de kwaliteit en service. Zo zijn restaurants in een toeristenomgeving vaak minder servicegericht, want toeristen komen meestal toch niet terug.”

Economisch verkeer gebaseerd op relaties

De manier waarop de overheid projecten aanbesteedt, moet het echter doen zonder deze safeguard, legt Dorée uit. Dat heeft nadelige gevolgen, voor zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers. “Een opdrachtgever moet bij aanbesteding vergeten dat hem de vorige keer een loer is gedraaid, dat er slechte kwaliteit werd geleverd, of dat hij moest bijbetalen. Het is immers weer een nieuw project.” In zo’n projectenmarkt betaalt goed gedrag van de ondernemer zich niet vanzelfsprekend terug in continuïteit. Dorée: “Het omgekeerde geldt zelfs in extreme: aannemers die veel meerwerk voor een hoge prijs uit een opdrachtgever weten te knijpen, kunnen bij een volgend project die overwinsten inzetten om zo laag mogelijk aan te bieden.”

Hoe krijg je voortuitgang in de bouwsector?

Een positief dynamische markt, daarentegen, stimuleert innovatie, opleiding en samenwerking gericht op vooruitgang en lange termijnontwikkeling. Maar volgens Dorée stimuleert het aanbesteden van werk tot werk eerder tot korte termijn logica. “Iedereen is gedresseerd op projecten-projecten-projecten terwijl we alleen gerichte ontwikkeling krijgen als we over projecten heen kijken. Hoe zorgen we dan toch voor voortuitgang in de bouwsector? Over die vraag gaat een groot deel van mijn werk.” Maar daarom worden projecten toch geëvalueerd, om die vooruitgang te stimuleren? Dorée vindt dat veel evaluaties vooral terugkijken en onvoldoende vooruit. “Zolang je niet weet waar je beter in wilt worden, waar je naar op weg bent, heeft evalueren weinig zin. Het heeft wél nut als je doelen stelt, gericht experimenteert en dan evalueert, bijvoorbeeld om de doorstroomtijd of stremmingen beter te beheersen. Dan ontstaat er een methodische ontwikkelspiraal.”

Marktwerking afschaffen?

Maar een programmatische aanpak dan, met voortschrijdend inzicht? Biedt dat geen kansen om, naast bestuurskundige voordelen, van project tot project verbeteringen door te voeren? De hoogleraar snapt de intentie van programmatisch samenwerken maar ziet partijen dan vaak “om de hete brij heen draaien. Die hete brij is dat er een vorm van marktwerking ingebracht wordt. Omdat aanbesteden moet.” Dorée noemt deze reflex tot aanbesteden thepink elephant in the room: “Alle betrokkenen realiseren zich terdege dat het marktelement vraagt om strategisch gedrag en informatie afschermen, maar spreken zich uit om alles open op tafel te leggen en te delen.” Is dit zwaarwegende kritiek op marktwerking? Moeten we die afschaffen en terug naar de tijd van publieke werken? “Nee,” zegt de hoogleraar. “Daarvoor heeft de markt ons teveel gebracht. Maar we moeten wel de negatieve effecten van marktwerking eerlijk durven bespreken.”

Race to the bottom

Wat zijn die negatieve effecten van marktwerking? De hoogleraar begint positief: “Als je kijkt naar de ontwikkeling van geïntegreerde contracten,” zegt Dorée, “dan blijkt die ontwikkeling goed voor de bedrijven, goed voor de technologie en goed voor de maatschappij. De ellende is alleen dat van tijd tot tijd de markt stagneert en werkhonger ontstaat. Dan hebben aanbieders te veel capaciteit en ontstaat er wanhoop en een race to the bottom. Die wanhoop voedt ook de wens om werk te winnen en de ‘risk appetite’.” In zo’n neergaande marktspiraal lopen dan projecten spaak, krijgen opdrachtgevers achteraf gesteggel over geld, of kunnen aannemers failliet gaan.

Positieve spiraal

De overheid organiseert als grote inkoper en actor feitelijk de markten van infrastructuur en civiele techniek, zegt Dorée. Zo creëert ze het klimaat waarbinnen de private sector moet ondernemen. “De vraag is nu: hoe organiseer je het als opdrachtgever en marktregulator zo, dat de ontwikkeling in een positieve spiraal komt, in plaats van elkaar de tent uit te vechten? Als de sector in een race naar de bodem terecht komt, gaat de streep door onderzoek en opleiding, maken we het personeelsbestand zo klein mogelijk, huren we iedereen in, dan versnippert het vakgebied en zijn we eigenlijk veel aan het vernietigen als het gaat om kwaliteit, capaciteit en innovatie.” Deze analyse raakt aan het probleem dat Jaap Balkenende aankaartte met aannemers die teveel van het werk uitbesteden, wat Balkenende de ‘aannemerspyramide’ noemde.

Design-construct

Wat is dan de oplossing? Hoe profiteren we van de creativiteit en vindingrijkheid van de markt terwijl we een race to the bottom voorkomen? De hoogleraar: “Mijn pleidooi is altijd geweest: laat ze niet alleen prijs aanbieden, laat ze ook een oplossing aanbieden. Dus design-construct, design-construct-maintain, design-build-maintain, design-build-finance-maintain. Je organiseert zo concurrentie op oplossingen en mobiliseert denkkracht om tot betere oplossingen komen. Die verschillen in aanbiedingen zijn ook een goede bescherming tegen onderlinge prijsafspraken.”

Doorlopende prijscompetitie

“Bij nieuwe marktspelregels is vooral de vraag: gaat ons dit maatschappelijk wat opleveren? Of wordt het iets waarbij we niets opbouwen maar wel heel veel vergaderd wordt, en mogelijk illegale praktijken, en negatieve ontwikkelingen ontstaan? Zoals tijdens de bouwfraude en parlementaire enquête.” De manier waarop de marktklemmen en spelsystemen in de bouw werken, dat is wat Dorée bezighoudt. Wat dit betreft heeft de hoogleraar uit Enschede altijd een belangrijke boodschap: “Als je werkt in het klassieke model bestek & tekeningen en gunnen op laagste prijs, dan zie je dat je een doorlopende prijscompetitie creëert, en je elke paar decennia een nieuwe parlementaire enquête kan houden.”

Overheid is spelbepaler

Hoe kunnen we stagnatie uit de weg gaan? Waar moet de bouw- en infrasector naar op weg? “De overheid is spelbepaler en moet de maatschappelijke behoefte voor nu en later aangeven. Een snelweg is een collectieve investering, geen individuele actie. Door de budgetlogica investeert de overheid van project naar project. Daarin komen vooral de maatschappelijke behoeften van nu naar voren. De behoeften voor later zijn vaak geen onderdeel van het project. De markt moet de behoefte van nu oplossen, maar is onzeker over de behoefte van later. Afzonderlijke marktpartijen zijn daarom terughoudend bij investeren in ontwikkeling voor de langere termijn behoefte.”

Collectiviteit creëren

Om deze afwachtende houding van de markt te doorbreken, is Dorée begonnen met ASPARi, een samenwerkingsverband ter versterking van de professionaliteit in de asfaltwegenbouw. Hij wilde collectiviteit creëren: “Met GPS en andere instrumenten zouden asfaltteams sneller kunnen begrijpen wat ze doen en leren hoe om de kwaliteit naar een hoger niveau kunnen brengen. Maatschappelijk zouden we er beter van worden, maar geen enkele partij wil individueel investeren in de dure apparatuur die daarvoor nodig is. De oplossing: ASPARi koopt die apparatuur, zoekt uit hoe dit methodisch het best kan worden ingezet, leidt daarvoor mensen bij de wegenbouwers op, ontwikkelt analyse en feedback instrumenten. Tien wegenbouwers doen mee en betalen mee. Op die manier brengen we samen de theorie en praktijk naar een hoger plan.”front3

Projectmanagement

Als het om projectmanagement gaat, bestudeert Dorée voornamelijk de sociale dynamiek en het samenspel op het snijvlak van markt en overheid. Het gedrag van alle partijen op de markt is volgens de hoogleraar samen te vatten als een worsteling: “We kunnen bij contracteren niet alles weten en voorzien, en spelers gedragen zich niet altijd netjes en open. Dat zie je bij aanbestedingen.” De kritiek op opdrachtgevers dat zij bodemprijzen vragen, vindt hij daarom niet terecht: “Opdrachtgevers vragen geen bodemprijzen. Aanbieders bieden laag omdat ze de andere aanbieders willen aftroeven! En als een project op verlies, of te groot optimisme, wordt genomen, dan worden alle acties ‘in het contractuele’ getrokken. Een zuur achterhoedegevecht.” Moeten opdrachtgevers dan beter specificeren? Dorée: “De economische werkelijkheid is niet zo zuiver als in de economieboekjes van de middelbare school. Het idee dat risico’s uitgesloten worden door precies omschrijven, is een illusie. Je kunt niet alles vooraf weten. Hoe ga je om met onverwachte ontwikkelingen? Kom je er dan samen uit? Deze dynamiek kom je bij elk contract, elke transactie tegen.”

Kern: leren opschorten, opnieuw kijken

Als eindverantwoordelijk docent van het Kernprogramma is zijn betrokkenheid bij projectmanagement groot. Maar wat ís eigenlijk projectmanagement? Twijfel over die vraag, is volgens Dorée dé vraag achter het Kernprogramma: “Als je het programma volgt ben je al lange tijd projectmanager, je kunt het dus. Tegelijkertijd geldt dat als iemand iets langere tijd doet hij/zij gaat routiniseren, gaat vertrouwen op gewoontes: been there, done that, bought the t-shirt. Projectmanagement is gericht op snel handelen. Het is doen-doen-doen om dat actie op korte termijn nodig is. Sta je dan nog open voor de situatie of trek je te snel conclusies? Naarmate mensen in hun carrière groeien worden de projecten ook groter en complexer, en dan moet je leren om je oordeel op te schorten: zie ik dat goed, kan ik dit anders begrijpen, wat gebeurt hier eigenlijk? In het Kernprogramma schudden we aan de boom van de gewoontes: je leert opschorten, opnieuw kijken, je eigen rol daarin beschouwen.”

Je routines bevragen

Projectmanagers staan volgens de hoogleraar aan het front: “Veel projectmanagers hebben de vraagstukken jarenlang kunnen oplossen door druk zetten en harder werken. Maar op een gegeven moment wordt de complexiteit zo groot dat ‘meer power’ geen oplossing meer is. Dan moet je je routines opnieuw bevragen.” Niet allen voor jezelf maar ook voor de organisatie. Projectmanagers hebben volgens Dorée meer en meer werk aan hun eigen achterban in plaats van die van hun contractpartners. Dorée “Als projectmanagers ingesnoerd worden met meer regels, minder middelen, kleiner mandaat, wat kunnen ze dan nog oplossen?”

Supportstructuur regelen

Dorée ziet veel gedrevenheid, werklust, ambitie onder projectmanagers. Maar hij ziet ook dat mensen klem kunnen komen te zitten tussen verschillende partijen en hun eisen. “De gedrevenheid en vasthoudendheid, en doorlopend dingen overwinnen in het werk, gaat je niet in de koude kleren zitten. De autonomie die je als projectmanager hebt maakt ook dat de bezorgdheid en zorg vanuit de organisatie minder goed geregeld is. Projectmanagers werken vaak op locatie of onderweg. Als het dan vastloopt is je supportstructuur verder weg dan bij een reguliere baan.”

Gedoe is het werk

Neerlands Diep doet volgens de hoogleraar goed werk door te investeren in het netwerk, de weerbaarheid en veerkracht van projectmanagers. “De programma’s van Neerlands diep maken projectmanagers bewust dat ze hun supportstructuur goed op orde moeten hebben. En dat ze daar ook zelf op moet letten. Dat zie je in de verschillende programma’s terug. De organisaties achter Neerlands diep moeten daar ook in blijven investeren.” Als projecten spaak lopen is dat veelal niet het gevolg van slecht projectmanagement, zegt Dorée, maar eerder het gevolg van de markt- en organisatiedynamiek die hij eerder in het interview uiteenzette. “Er zijn een aantal systemische patronen die projectmanagers in een moeilijke positie kunnen brengen. We zeggen weleens: gedoe is het werk, wen er maar aan. Je moet het oppassen het niet te persoonlijk te nemen. En als het wel dichtbij komt let dan op, anders eet het vak je op.”

Goed in organiseren en innoveren

Toch heeft hij geen somber verhaal, vindt Dorée. “In Nederland hebben wij een werk- en organisatiecultuur die buitengewoon effectief is, en positief constructieve manier van problemen oplossen. En we zijn erg goed in organiseren en innoveren. Dat mogen we elkaar vaker vertellen en er trots op zijn. Door de organisatie en economische modellen die we hanteren brengen we mensen in allerlei spanningsvelden, dat kan voor hen soms vervelend dichtbij komen. Die modellen brengen voordelen maar hebben ook nadelen met een aantal scherpe kanten waar we ons van tijd tot tijd aardig aan kunnen snijden. De standaard van werken en resultaten ligt hoog. Wat mij het meeste raakt is hoe dat soms gepaard kan gaan met persoonlijk lijden in de werksfeer. Projectmanagement vraagt heel veel van mensen.”

Geef je reactie

Serious gaming bij de Noord/Zuidlijn; spelen alsof het echt is

22-06-2017

Oefenen alsof het al helemaal echt is: afgelopen maanden werd realtime het proces tot indienststellen van de Noord/Zuidlijn gesimuleerd. Ze delen de lessen van deze ‘game’. Wat kunnen we leren van deze manier van testen? En wat zou er volgende keer anders moeten? Initiatiefnemers Kirsten Teulen en Jan-Peter Lourens vertellen.

De invloed van de lijnorganisatie op samenwerking OG-ON

14-06-2017

Anders samenwerken met de markt is een van de belangrijkste thema’s bij Neerlands diep. Het zit sterk verweven door de individuele programma’s en teamactiviteiten. Op 27 juni organiseren we een Nd Webinar over de samenwerking van opdrachtgever Gerard Scheffrahn en opdrachtnemer Harold van Steeg bij project Noord/Zuidlijn, en dan specifiek over de invloed van de lijnorganisaties op die samenwerking. Want hoe groot is de invloed van de lijnorganisatie eigenlijk, en waar bevordert en waar belemmert die de samenwerking?

Marker Wadden bewandelt olifantenpaadjes bij Nd Topics: ‘We hebben risicogericht gewerkt’

8-06-2017

Als je af en toe de gangbare paden verlaat, kun je grote resultaten behalen. Dat is de les van het project Marker Wadden, dat Rijkswaterstaat en Natuurmonumenten samen uitvoeren. Niet alleen de nauwe samenwerking tussen een publieke uitvoeringsorganisatie een gedreven belangenorganisatie is uniek. Het projectteam durft ook procedures, formats en mores los te laten, zo blijkt tijdens een boeiende Nd Topics in Zeist